Từ lời bàn về cấp phủ, huyện...

Vào năm Tân Mão đời Vua Minh Mệnh (năm 1831), Vua sai bộ Lại bàn xét tình trạng công việc của các phủ, huyện châu, căn cứ vào tính chất xung yếu, bận rộn, vất vả, khó khăn để có cơ sở đưa ra các biện pháp quản lý hành chính.

Sau đó, các quan trong bộ Lại tâu lên Vua rằng, xét theo điển lệ thì phủ huyện chia làm bốn hạng khuyết: Xung yếu, bận rộn, vất vả, khó khăn, nhưng không kê rõ thực trạng cụ thể ra sao. Nay xin căn cứ vào tình hình công việc ở các phủ, huyện có giống cái nghĩa xung yếu, bận rộn, vất vả khó khăn nhất tóm tắt lại mà trình bày, đại lược như sau:

Một, nơi xung yếu là những nơi: Phụ cận kinh thành, trấn, đạo, sai dịch tần phiền, bận rộn; Xe thuyền tụ họp đô hội, người đông, huyên náo phức tạp, thường sinh ra tranh cãi đánh nhau và trộm cắp; Ở ven núi, ven biển, có đất hiểm trở, có thể làm căn cứ cho giặc cướp ẩn hiện để cướp bóc dân cư; Tiếp giáp trấn khác hoặc các trại man(1) hay có giặc cướp vượt bờ cõi, sang quấy nhiễu; Đất ở liền đường cái quan, có nhiều cầu cống, công văn, công hóa phải tải đi, cũng là đường sứ dịch(2) phải đi qua; là những chỗ quan yếu qua lại, phải gia tâm đề phòng, bảo vệ; Có đê công, quan hệ đến sự lợi hay hại của nhà nông khi gặp mưa lụt, cần phải phòng bị trước.

Hai, nơi bận rộn là các địa bàn: Đất rộng, người nhiều, số binh lương gấp bội phải đốc thúc nhiều; Thưa kiện nhiều, văn án bận, phải tra hỏi, khám xét luôn.

Ba, nơi vất vả là các địa bàn: Đất xấu lắm sỏi đá hoặc chua, hoặc mặn, hằng năm cấy nhiều gặt ít, hoa lợi cũng kém; Đất khô khan hoặc thấp ướt, hơi nắng hơi lụt đã bị tổn hại; Dân xã nhiều người xiên tán, hộ khẩu giảm sút, thuế khóa sưu dịch vì thế không đóng góp được.

Bốn, nơi khó khăn là những nơi: Xưa nay nhiều những kẻ du thủ du thực, không chịu làm ăn, lại chứa chấp tụ họp côn đồ, cướp bóc bừa bãi, sinh trộm cướp nhiều; Dân nhiều kẻ điêu toa, ngang ngạnh, lại dịch nhiều kẻ xảo trá, dọa nạt thường dân, lập ra bè đảng cùng hại lẫn nhau, đến nỗi xảy ra nhiều án mạng;  Có nhiều cường hào tạo sự chia nhau ăn cho béo, lại khéo lo toan được lọt lưới, đến nỗi lính trốn thuế thiếu, khó đóng góp cho đủ được; Phàm phủ, huyện, châu nào có đủ bốn điều nói trên là "tối yếu khuyết", kiêm ba điều ấy là "yếu khuyết", kiêm hai điều ấy là "trung khuyết", chỉ có một  điều hay không có điều nào thì là "giản khuyết".

Tuy nhiên, sau đó, các quan trong triều bàn lại và cho rằng: Địa lý nước ta lấy biển làm dải áo, lấy núi làm vạt áo, địa thế trọng yếu và hiểm trở, các trấn hùng mạnh tiếp giáp nhau, đường cái thông đồng từ Nam đến Bắc, một dải núi liền, có nhiều Man Lạo(3) cùng ở, nhưng đều kính cẩn quy thuận. Trong nước trên đường chạy trạm, cầu cống liền nhau. Gián hoặc có những nơi đất tuy hiểm trở, tiếp giới với nước láng giềng, nhưng nhân dân, tài sản đều được yên ổn vô sự. Nếu cứ nhất thiết lấy cớ ven núi, ven biển hoặc giáp Man Lạo và có đường cái quan (làm căn cứ để phân loại phủ huyện) thì không mấy phủ huyện không ở vào lệ ấy. Vậy, nếu kể vào hạng "xung yếu" thì phải là: "Ven biển, ven núi, có chỗ hiểm trở có thể dựa làm căn cứ, giặc cướp ẩn hiện cướp bóc dân cư, khó nhọc trong việc đánh bắt; tiếp giáp với các hạt khác và các trại Man Lạo, giặc cướp vượt bờ cõi, sang quấy nhiễu" chế ngự khó nhọc; "đất có đường cái quan, có nhiều cầu cống", tu bổ mệt nhọc, có công văn, công hóa chuyển đệ và "đường sứ dịch đi quan"; có chỗ quan yếu, cần phải đốc thúc dân phu đài đệ và đề phòng bảo vệ thì mới có thể gọi là nơi "xung yếu". Nếu không như thế thì không thuộc lệ này.

Còn việc lấy tình trạng dân nhiều kẻ điêu ngoa ngang ngạnh, lại nhiều kẻ xảo trá để kể địa bàn đó vào hạng "khó khăn" thì phải xem xét. Dân tình từ xưa vẫn có nhiều người điêu ngoa, ngang ngạnh, cố nhiên là "khó khăn"; còn như lại dịch là kẻ dùng để sai khiến hằng ngày, tội ác họ chưa rõ rệt, há nên vội buộc trước; nếu xảo trá có thực trạng thì đã có phép xét xử, há nên ngồi nhìn không làm gì rồi cho là "khó khăn" sao? Vậy xin xóa bỏ mấy chữ "lại dịch nhiều kẻ xảo trả", còn các khoản khác xin cho y theo lời bàn.

Vua Minh Mệnh cho lời bàn của đình thần là phải, liền sai quan trên các địa phương xét sự trạng các phủ, huyện, châu trong hạt, làm thành văn bản để trình bộ Lại duyệt tâu. Sau đó, đình thần bàn lại Đến bây giờ, tâu lên, vua chuẩn định chia định phủ, huyện châu các địa phương làm bốn hạng khuyết và cho thi hành. Đó là, Tối yếu khuyết (có rất nhiều việc), Yếu khuyết (có nhiều việc), Trung khuyết (có vừa việc) và Giản khuyết (có ít việc).

Sự phân loại phủ, huyện nêu trên là cơ sở để vào tháng Chạp năm Nhâm Thìn (đầu năm 1833), Vua Minh Mệnh định lệ bố trí loại quan và số quan tri phủ, tri huyện nhậm trị cùng số lượng các lại mục và thông lại giúp việc ở các đơn vị hành chính đó.

Lời bàn:

Câu chuyện trên đây bàn về cách phân loại để quản lý các đơn vị phủ, huyện vào đời Vua Mình Mệnh. Từ câu chuyện này cho thấy ba vấn đề:

Một là, triều đình Minh Mệnh thấy rõ vị trí quan trọng của cấp phủ và huyện trong quản lý hành chính: Tuy là hai đơn vị hành chính trung gian, song là cấp gần sát cấp cơ sở (xã) nhất, nhất là cấp huyện; vì vậy mới bàn định phân loại để có cơ sở đưa ra các biện pháp quản lý. Đáng lưu ý là, phủ là cấp trên huyện, song số lượng quan lại và lại mục, thông lại được bố trí ở mỗi loại phủ nhìn chung đều không nhiều hơn so với cấp huyện cùng loại và chức trách của các viên tri phù đều không khác gì của viên tri huyện. Điều này chứng tỏ triều đình tính trung gian của cấp phủ, song vì cấp này đã tồn tại từ quá lâu, không dễ gì xóa được, nên đưa ra một biện pháp "trung gian" như vậy.

Hai là, trong việc phân loại cấp phủ, huyện, triều đình Minh Mệnh không chỉ chú ý đến quy mô diện tích, dân số, mà còn căn cứ vào tổng thể các yếu tố: Vị trí địa lý, địa hình, đất đai (đặc điểm thổ nhưỡng), giao thông, dân cư (thành phần và tính chất của dân cư), đặc biệt là tình hình chính trị - xã hội của vùng đất. Đây là cách nhìn rất cụ thể, sát thực, cũng thể hiện tính thận trọng.

Ba là, các quan triều đình Minh Mệnh rất thận trọng trong việc đưa ra các tiêu chí đánh giá các tiêu chí để phân loại các phủ, huyện, đặc biệt rất thận trọng trong việc dùng các ngôn từ trong văn bản. Điển hình là việc bỏ dòng chữ "lại dịch nhiều kẻ xảo trả" trong các tiêu chí phân định phủ huyện là "nơi khó khăn".

Câu chuyện trên đây cho thấy, quản lý hành chính ở các đơn vị hành chính rất phức tạp, gồm nhiều khâu: Từ xác định tính chất của đơn vị hành chính dựa trên các tiêu chí sát thực, bố trí đội ngũ quan lại làm việc đến ra văn bản thực thi. Tất cả đòi hỏi sự thận trọng, khách quan, từ ý tưởng đến thực tế ban hành, cả ngôn từ trong văn bản, để tránh những phát sinh về sau.

Câu chuyện là bài học có thể vận dụng vào quản lý các đơn vị hành chính ở nước ta hiện nay./.

------------------

1- Trại man: Nơi cư trú của các tộc người thiểu số.

2- Đường cái quan: Đường Thiên lý từ Kinh đô đi các trấn lỵ, tỉnh lỵ, như quốc lộ hiện nay. Đường sứ dịch tức đường có các đoàn sứ bộ (nước ngoài và trong nước) đi qua, trên các đường này khoảng 25- 30 dặm đặt một trạm dịch để sứ bộ nghỉ ngơi. Công hóa tức hàng hóa công cộng.

3- Man Lạo: Các tộc người thiểu số.

Thạch Thiết Hà